Nhìn lại lịch sử Việt Nam qua các thời kỳ, tệ nạn mại dâm có những thời điểm gần như không tồn tại nhưng có những thời điểm lại phát triển và lan rộng.
Thời phong kiến, do kết cấu làng xã với hệ thống tôn ti chặt chẽ, quy chuẩn đạo đức và thuần phong mỹ tục nghiêm ngặt, nên mại dâm ở Việt Nam hầu như không tồn tại.
Đến thời Pháp thuộc, thực dân Pháp cho phép mại dâm công khai, vừa để kiếm tiền từ thuế vừa để làm thui chột truyền thống văn hóa Việt Nam. Trong xã hội nảy sinh hai loại gái bán dâm. Một loại có giấy phép hành nghề và phải nộp thuế cho chính quyền thuộc địa, một loại bán dâm chui. Hầu hết gái bán dâm ở Việt Nam thuộc loại không có giấy phép và tự kiếm khách, bởi đây là hành vi đi ngược lại với thuần phòng, mỹ tục của dân tộc nên cả người mua dâm lẫn người bán dâm thường không muốn lộ mặt công khai. Trong những năm cuối thập kỷ 30 của thế kỷ 20, một biến tướng khác của mại dâm là "hát cô đầu" đã trở nên phổ biến và địa danh nổi tiếng nhất là phố Khâm Thiên (Hà Nội).
Sau khi giành được chính quyền, tháng 9/1945, trong hoàn cảnh “ngàn cân treo sợi tóc”, phải chống thù trong, giặc ngoài và khắc phục các hậu quả của chế độ cũ để lại như nạn đói, nạn dốt thì phòng, chống tệ nạn mại dâm cũng được Đảng và Chủ tịch Hồ Chí Minh hết sức quan tâm. Chính phủ đã thành lập Bộ Cứu tế xã hội, trong đó có nhiệm vụ giải quyết tệ nạn xã hội. Và các chủ trương, biện pháp được đề ra trong thời kỳ này là: xử lý hình sự đối với các chủ chứa, đầu nậu, môi giới tổ chức các hoạt động mại dâm; kiên quyết cấm các hoạt động mại dâm dưới mọi hình thức.
Giai đoạn 1965-1975, ở Miền Bắc tiếp tục thực hiện thống nhất chủ trương kiên quyết bài trừ tệ nạn mại dâm, đo đó, đến năm 1975, tệ nạn này về cơ bản bị xóa bỏ, số gái mại dâm còn lại rất ít. Tại Miền nam Việt Nam, để "giúp vui" cho đạo quân viễn chinh Mỹ, hàng loạt bar, phòng tắm hơi, hộp đêm, vũ trường và nhất là các “Câu lạc bộ Thủ thư, sĩ quan” hiện diện ở khắp Sài Gòn, đặc biệt là xung quanh các cư xá Mỹ. Mại dâm - gọi nôm na là "chợ heo" được Chính phủ Việt Nam Cộng hòa công khai và hợp pháp hóa. Ước tính toàn Miền nam những năm 1970 có trên 200.000 gái bán dâm.
Sau ngày miền Nam được hoàn toàn giải phóng, mặc dù kinh tế gặp nhiều khó khăn nhưng Đảng, Nhà nước đã tập trung chỉ đạo giải quyết dứt điểm các tệ nạn xã hội và hậu quả của nó ở các tỉnh phía Nam. Ban chỉ đạo bài trừ tệ nạn xã hội được thành lập nhằm kiên quyết chống tệ nạn mại dâm, nghiêm trị bọn chủ chứa, môi giới, đồng thời, tập trung chữa bệnh, cải tạo cho gái bán dâm. Nhờ những chính sách đó, trên bình diện chung cả nước, tệ nạn mại dâm cơ bản được giải quyết, chỉ còn lẻ tẻ hoạt động ngấm ngầm, lén lút.
Tuy nhiên, đến giai đoạn đổi mới, mở cửa 1986, mại dâm bắt đầu xuất hiện trở lại. Trước tình hình đó, Đảng, Nhà nước đã có nhiều chủ trương, chính sách và biện pháp kịp thời nhằm đẩy mạnh và tăng cường công tác phòng, chống tệ nạn mại dâm. Chính phủ đã ban hành Chỉ thị 135/CT ngày 14/5/1989 và Chỉ thị 99/CT ngày 8/4/1991 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng để đưa gái mại dâm vào các trại phục hồi nhân phẩm. Nghị quyết 05/CP ngày 29/1/1993 về “Ngăn chặn và chống tệ nạn mại dâm”. Theo đó, kiên quyết xóa bỏ tệ nạn mại dâm dưới mọi hình thức. Ngành Lao động-Thương binh và Xã hội được giao nhiệm vụ chủ trì chương trình liên ngành phòng, chống tệ nạn mại dâm. Có thể nói, thời kỳ này, công tác phòng, chống tệ nạn mại dâm đã trở thành nhiệm vụ và công việc của toàn Đảng, toàn dân với sự tham gia tích cực của các Bộ, ngành, các cấp ủy Đảng, chính quyền, đoàn thể từ Trung ương đến địa phương. Ngày 6/7/1995, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính được ban hành nhằm quy định các biện pháp xử lý hành chính các đối tượng gây mất an ninh trật tự xã hội, trong đó có mại dâm đã hoàn thiện thêm hệ thống pháp luật về phòng, chống mại dâm. Đặc biệt, ngày 17 tháng 3 năm 2003, Pháp lệnh phòng, chống mại dâm được Ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa XI thông qua và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2003. Đây là văn bản pháp lý quan trọng điều chỉnh một cách toàn diện và thể chế hoá chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước về công tác phòng, chống mại dâm.
Sau hơn 12 năm thực hiện Pháp lệnh cho thấy các Bộ, ngành, cơ quan Trung ương và địa phương đã nỗ lực triển khai đồng bộ các giải pháp về phòng, chống mại dâm và đạt được kết quả đáng khích lệ. Hệ thống văn bản pháp luật về phòng, chống mại dâm được ban hành tương đối đồng bộ, bao quát hầu hết các lĩnh vực trong phòng, chống mại dâm từ biện pháp, giải pháp đến phân công trách nhiệm của các Bộ, ngành, địa phương; công tác tuyên truyền đã góp phần nâng cao nhận thức của các cấp, các ngành và người dân góp phần giảm kỳ thị đối với người bán dâm; hoạt động truyền thông, tư vấn, đặc biệt là thông qua nhóm đồng đẳng đã giúp người bán dâm có thêm kiến thức, kỹ năng để tự bảo vệ sức khỏe và giảm lây nhiễm HIV/AIDS; nhiều mô hình tư vấn, giới thiệu việc làm, hỗ trợ sinh kế giúp người bán dâm có điều kiện phát triển kinh tế, từng bước giảm dần tần xuất tiến tới từ bỏ bán dâm để hòa nhập cộng đồng bền vững. Tất cả những kết quả đó đã góp phần hạn chế tác động tiêu cực của tệ nạn mại dâm đối với đời sống xã hội, đảm bảo an ninh, trật tự xã hội, đóng góp quan trọng vào việc thực hiện Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011- 2020.
Bên cạnh những kết quả quan trọng đã đạt được, việc tổng kết cho thấy, một số quy định của Pháp lệnh phòng, chống mại dâm và văn bản hướng dẫn thi hành đến nay không còn phù hợp với thực tiễn, chưa đáp ứng yêu cầu đấu tranh, phòng chống mại dâm trong tình hình mới, đặc biệt những quy định liên quan đến quyền công dân, quyền con người không còn phù hợp với Hiến pháp của Nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Cụ thể là:
Khái niệm về mại dâm (mua dâm, bán dâm) theo quy định của Pháp lệnh không bao quát được hết các hành vi mua, bán dâm trong thực tế hiện nay dẫn đến thiếu các chế tài xử lý hành chính đối với các hành vi vi phạm như: bảo kê, khiêu dâm, kích dục; nam giới, người chuyển giới, đồng giới, người nước ngoài bán dâm; đối với cán bộ, công chức, viên chức vi phạm pháp luật về phòng, chống mại dâm chưa quy định rõ cơ chế xử lý. Các quy định về xử lý vi phạm trong Pháp lệnh chưa thống nhất với Luật Phòng, chống mua bán người, Luật Xử lý vi phạm hành chính. Chưa quy định các biện pháp, điều kiện, nguồn lực (thẩm quyền tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề của chủ tịch UBND cấp tỉnh, cấp huyện; thẩm quyền xử phạt của chi Cục phòng, chống tệ nạn xã hội; tiêu chuẩn, điều kiện các cơ sở kinh doanh dịch vụ dễ lợi dụng hoạt động mại dâm…) dẫn đến việc triển khai ở các cấp còn gặp nhiều khó khăn.
Thiếu các quy định về can thiệp giảm tác hại và hỗ trợ hòa nhập cộng đồng. Thực hiện Luật xử lý vi phạm hành chính, không đưa người bán dâm vào các Trung tâm nhưng lại chưa có chính sách, dịch vụ hỗ trợ đối với họ tại cộng đồng; chưa quy định trách nhiệm của chính quyền, các tổ chức xã hội, tổ chức đoàn thể ở cấp xã và huy động sự tham gia của các tổ chức xã hội, tổ chức phi Chính phủ vào việc hỗ trợ người bán dâm hòa nhập cộng đồng.
Lực lượng cán bộ phòng, chống mại dâm còn thiếu về số lượng và hạn chế về chất lượng, hầu hết là kiêm nhiệm. Trong khi đó, Ngân sách đầu tư cho công tác phòng, chống mại dâm thấp; nhiều tỉnh, thành phố không bố trí ngân sách địa phương, chỉ có nguồn hỗ trợ từ ngân sách Trung ương; ngân sách hạn hẹp chưa tương xứng với nhiệm vụ được giao, do vậy, nhiều nhiệm vụ chỉ thực hiện lồng ghép hoặc chỉ thực hiện trong một thời gian ngắn nên hiệu quả hạn chế. Kinh phí phòng, chống tệ nạn mại dâm ở cấp huyện, cấp xã hầu như không có.
Những bất cập nêu trên đã ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả công tác phòng, chống mại dâm. Hơn nữa, sự hợp tác quốc tế sâu rộng với các quốc gia, vùng lãnh thổ và hỗ trợ của internet, mạng xã hội, hoạt động mại dâm ngày càng phát triển và biến tướng, khó kiểm soát. Chính vì vậy, thời gian qua, trong xã hội hình thành các quan điểm khác nhau về vấn đề mại dâm.
Quan điểm cho rằng mại dâm ảnh hưởng đến thuần phong, mỹ tục và trái với truyền thống đạo đức của dân tộc Việt Nam, đo đó, phải kiên quyết chống tệ nạn mại dâm một cách triệt để. Những người ủng hộ cho quan điểm này cho rằng, việc hợp pháp hóa mại dâm với mục đích "kiểm soát" là sự ảo tưởng và vì thế, rất nhiều quốc gia sau thời gian hợp pháp hóa mại dâm đã quay lại cấm mại dâm vì tệ nạn này tăng lên nghiêm trọng. Mại dâm làm mất nhân phẩm của phụ nữ, gây phương hại đến nền tảng đạo đức lối sống xã hội, làm rạn nứt hạnh phúc của mỗi gia đình, kéo theo nhiều loại tệ nạn khác như: tạo cơ hội cho bọn buôn người, thúc đẩy buôn bán nô lệ tình dục. Mại dâm chui, gái đứng đường không giấy phép sẽ xuất hiện, kéo theo đó là bạo lực đường phố.
Quan điểm khác cho rằng nên hợp pháp hóa mại dâm để quản lý và thu thuế. Những người ủng hộ cho quan điểm này lý giải rằng, nhu cầu tình dục là nhu cầu tự nhiên không thể ngăn cấm, vì vậy mại dâm cũng không thể bị "xóa sổ". Do đó, cần tìm ra phương pháp giải quyết thay vì cứ cấm đoán. Những hệ lụy cho mại dâm gây ra phần lớn là do nó không được pháp luật bảo vệ và kiểm soát chặt chẽ. Hiện tượng hiếp dâm, mại dâm chui, luật rừng trong giới mại dâm, lây truyền HIV... là những mảng đen tiêu cực xuất phát từ việc vấn đề mại dâm bị "thả nổi". Hợp pháp hóa là kiểm soát, bảo vệ chứ không cổ vũ và có thiết chế quản lý.
Nhìn ra thế giới, có nhiều cách thức mà các quốc gia lựa chọn để xử lý vấn đề mại dâm. Tựu chung lại, hiện nay trên thế giới có 4 mô hình pháp luật phổ biến:
- Tội phạm hóa mại dâm (Mại dâm được coi là bất hợp pháp, nghiêm cấm mại dâm dưới mọi hình thức, người bán dâm bị trừng phạt nghiêm khắc như: Cu Ba, Ai Cập, Ấn Độ, Iran…);
- Hợp pháp mại dâm (Chính phủ quản lý mại dâm dưới các hình thức: tổ chức thành khu vực cho phép kinh doanh mại dâm; người bán dâm phải đăng ký hoạt động, cấp giấy chứng nhận hành nghề, khám sức khỏe bắt buộc như: Đức, Pháp, Hà Lan, Indonexia…);
- Phi hình sự mại dâm (Chấp nhận mại dâm nhưng không tổ chức đăng ký mại dâm, không cấp phép cơ sở kinh doanh mại dâm; không truy tố hình sự các tội phạm liên quan đến mại dâm mại dâm như: Áo, Bỉ, Braxil, Canada…);
- Mô hình thực thi chọn lọc: (Trong hệ thống pháp luật, mại dâm vẫn có thể bị cấm (mại dâm trẻ em, môi giới mại dâm, kinh doanh mại dâm…). Tuy nhiên, việc quản lý mại dâm được thực thi thông qua các chính sách dưới luật, cho phép một số khu vực, hoặc đối tượng nhất định; không xử phạt hành vi bán dâm: Thái Lan, Italia, Nhật Bản…).
Mỗi mô hình đều có mặt tích cực và mặt hạn chế trong quản lý xã hội. Không có mô hình nào mang lại hiệu quả toàn diện và tuyệt đối. Xu hướng chung của các quốc gia trong khu vực và trên thế giới hiện nay là không hợp pháp hóa mại dâm, nhưng cũng không hình sự hóa để tránh việc đẩy mại dâm trở thành trá hình, khó kiểm soát.
Từ kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn công tác phòng, chống mại dâm trong nước thời gian qua, đòi hỏi Việt Nam cần sớm xây dựng Luật để xử lý vấn đề mại dâm dựa trên quan điểm mại dâm là bất hợp pháp nhưng coi mại dâm như là một tồn tại xã hội khách quan và giải quyết vấn đề này trên cơ sở tôn trọng quyền con người, quyền công dân, đối xử nhân đạo, công bằng thông qua tăng cường các biện pháp giảm hại đối với người bán dâm và cộng đồng, xã hội.
Theo đó, những nguyên tắc, giải pháp và nội dung cơ bản trong Luật sẽ tập trung vào 4 vấn đề chính:
Thứ nhất, quy định rõ ràng và đầy đủ các hành vi cũng như chế tài xử lý đối với những hành vi vi phạm, đặc biệt là chế tài đủ mạnh đối với các hoạt động tội phạm liên quan đến mại dâm như chứa chấp, bảo kê, môi giới, mại dâm. Quy định thẩm quyền tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề của cấp có thẩm quyền và thẩm quyền xử phạt của Chi cục phòng, chống tệ nạn xã hội; tiêu chuẩn, điều kiện các cơ sở kinh doanh dịch vụ dễ lợi dụng hoạt động mại dâm; trách nhiệm của Thủ trưởng, người đứng đầu cơ quan, đơn vị, địa phương để tệ nạn mại dâm phát sinh trong địa bàn quản lý; trách nhiệm giúp đỡ người bán dâm hòa nhập cộng đồng;...).
Thứ hai, chú trọng vào công tác phòng ngừa; cụ thể hoá các biện pháp phòng ngừa và xây dựng một cơ chế phòng ngừa trong cộng đồng, từ gia đình, nhà trường, các tổ chức đoàn thể và toàn xã hội. Các biện pháp phòng ngừa sẽ chú trọng vào hoạt động tuyên truyền, giáo dục, tư vấn về phòng chống mại dâm, hoạt động quản lý an ninh trật tự cũng như những hoạt động kinh doanh dễ bị lợi dụng để tổ chức mại dâm; phòng ngừa tội phạm, giải quyết tin báo, tố giác về tội phạm và khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử loại tội phạm liên quan đến mại dâm. Tập trung tuyên truyền, giáo dục nâng cao nhận thức, hiểu biết của người dân, nhất là thanh niên; trang bị các kỹ năng tự phòng tránh, thúc đẩy các chương trình dạy nghề, tạo việc làm cho thanh niên.
Thứ ba, quan tâm hỗ trợ phòng chống bạo lực giới, giảm hại và hoà nhập cộng đồng cho người bán dâm vì người bán dâm có thể bị ngược đãi, chà đạp nhân phẩm, lây nhiễm các bệnh lây truyền qua đường tình dục, bị phân biệt đối xử; nhiều người trong số họ thiếu kiến thức về sức khỏe sinh sản, thiếu kỹ năng đàm phán về tình dục an toàn, thiếu khả năng tiếp cận các dịch vụ tư vấn và chăm sóc sức khỏe sinh sản. Việc bảo vệ các quyền cơ bản của người bán dâm và bảo vệ sức khỏe, tạo điều kiện cho họ tiếp cận thông tin, nâng cao kiến thức, kỹ năng tình dục an toàn, tiếp cận các dịch vụ tư vấn và chăm sóc sức khỏe sinh sản cũng như các dịch vụ xã hội cơ bản khác, đặc biệt tạo cho họ cơ hội chuyển sang nghề khác tốt hơn cần được quan tâm. Các dịch vụ hỗ trợ sẽ bao gồm: hỗ trợ về y tế, tham vấn/hỗ trợ tâm lý, giáo dục kỹ năng sống, đào tạo nghề, giới thiệu việc làm, trợ giúp pháp lý.
Thứ tư, phòng chống mại dâm là một công tác hết sức khó khăn, phức tạp đòi hỏi Nhà nước cần có chính sách, cơ chế đầu tư thỏa đáng. Nhà nước bảo đảm nguồn lực hàng năm cho công tác phòng, chống mại dâm cũng như đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao trình độ chuyên môn, nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ để đáp ứng yêu cầu trong tình hình mới. Có chính sách huy động các lực lượng xã hội, khuyến khích toàn dân tham gia công tác mại dâm./.
Nguyễn Xuân Lập
Cục trưởng Cục Phòng, chống tệ nạn xã hội
